الاقتصاد السياسي للزراعة والسياسة الزراعية في اليمن
نتقدّم بالشكر إلى لوسين تامينيان لقيامها بترجمة هذه الورقة إلى اللغة العربية.
----
مقدمة
أعلن برنامج الغذاء العالمي WFP عام 2012م أن «عشرة ملايين يمني، أي ما يقرب من نصف السكان، يعانون انعدام الأمن الغذائي.»(1) يمثّل انعدام الأمن الغذائي في المقام الأول مشكلةً ريفيةً يواجهها 37٪ من سكان الريف.(2) منذ أواخر عام 2011م اخذت منظمة أوكسفام وبرنامج الغذاء العالمي تطالبا بوصول مساعدات غذائية عاجلة تلبّي احتياجات ما يزيد على ربع سكان اليمن.(3)ففي أعقاب الانكماش الاقتصادي بنسبة 11٪ في عام 2011م، كان القطاع الزراعي بشكل خاص من أكبر المتضررين من وقف الإمدادات الأساسية ونقص المدخلات، مع انخفاض في الناتج الزراعي بما يُقدَّر بـ 16٪. ومن الواضح أنه لا يوجد حلّ محلي يلوح في الأفق لمشكلة انعدام الأمن الغذائي في اليمن على المدى القريب؛ فالمساعدات الغذائية مطلوبةً حتماً. واللافت للنظر بان القمح، وفق حِزم برنامج الغذاء العالمي، يشكل 100٪ من المساعدات الغذائية لبلدٍ كانت فيه الذرة الشامية والدخن والشعير الغذاء الأساسي حتى سبعينات القرن الماضي، وكان القمح يُستخدم فقط في إعداد أطباق خاصة.
لتحليل التحديات التنموية، والحلول المتعلقة بالزراعة وبالإنتاج الغذائي في اليمن، سنبدأ باستعراض التغيّرات التي طرأت على الإنتاج الزراعي منذ اندماج اليمن في الاقتصاد العالمي ابتداء من مطلع ستينت القرن الماضي. ومن ثم سنقوم بتحليل العلاقة بين هذه التغيّرات والسياسات والأطر المؤسسية التي رافقت هذه التغيرات. تعدّ دراسة السياسة المتبعة منذ عام 2011م استكمالاً لتحليلنا هذا. ويجب ألا ننسى حجم الاحتجاجات التي اندلعت عام 2011م في اليمن، التي تقول عنها Marieke Transfeld إنها كانت الأضخم في العالم العربي بالأرقام المطلقة.(4) وسواء أكان ذلك صحيحاً أم لا، فمشهد الناس الزاحفين سيراً على الأقدام من تعز والحديدة إلى صنعاء يؤكّد على أن الاحتجاجات كانت تهدف إلى توحيد المدينة والريف بصورة رمزية لم يُشهد لها مثيل في أيّ دولة عربية أخرى.
ابتداءً من شهر مارس عام 2011م، شارك’المجتمع الدولي‘ في التفاوض على إيجاد تسوية للتحديات السياسية، التي تم رسم خطوطها العريضة منذ أوائل شهر إبريل من العام نفسه. ونتج عن ذلك إقرار تعديلات سياسية وقانونية مع أغفال تام للسياسة الاقتصادية عامةً وللسياسات الزراعية خاصةً.(5) لذلك سنأخذ في الحسبان في الخاتمة طبيعة التغيّر المطلوب في السياسات الاقتصادية للتصدي للمشكلات الهيكلية المتعلقة بالإنتاج الريفي الموضّحة أدناه، وعلاقة هذا التغير بالمطالب التي لم يتم الاستجابة لها، من مثل المشاركة السياسية الواسعة والعدالة الاجتماعية، والتي عبّرت عنها احتجاجات عامي 2011 و2012م الشعبية، وعبّرت عنها مرةً أخرى الحركة التي برزت في عام 2014م.
سنركّز في هذا العرض على القطاع الريفي لسببين: أولهما، ظل الشعب اليمني حتى النصف الثاني من القرن العشرين مجتمعاً ريفياً إلى حدٍّ بعيد، اذ كان نحو 85٪ من السكان يعيشون في قرى صغيرة (أو خيام) منتشرة في جميع أنحاء البلاد حتى أواخر سبعينات القرن الماضي. وثانيهما: بسبب طبيعة البلاد الجبلية وعدم انتظام هطول الأمطار الصيفية وغزارتها احيانا، فإن إنتاج البشر والغذاء عبر العصور اعتمد على الانسان (والحيوان)’ لصنع‘ الارض التي جعلت العيش في اليمن ممكنا.(6) إن مشهد ارض اليمن المنحوتة تجعل من مفهوم’إخضاع الطبيعة‘امرا يبعث على السخرية،(7) ويتطلب اعادة التفكير في عبثية فرض قيم السوق على الزراعة اليمنية في غياب هذه الحقيقة الاساسية. ان الأرض في القطاع الريفي في اليمن بحد ذاتها على المحكّ الآن.
إن القلق بشأن القطاع الريفي في اليمن ليس دلالةً على الحنين إلى الماضي، اذ إن المعرفة الإنسانية وصياغة الموارد المادية للعيش هما اساس الحياة الريفية في اليمن بكل ما في الكلمة من معنى. ان راس المال المادي هذا ذو قيمة عالية بالنظر إلى ان عملية إخضاع الزراعة الفلاحية للاقتصاد الرأسمالي (اي التراكم البدائي حسب المصطلحات الماركسية) عملت على تدمير راس المال هذا وليس الحفاظ عليه لإستخلاص الأرباح وإعادة استثمارها في راس المال. اعتمد تراكم راس المال على الريع النفطي (المتأتي من الحقول اليمنية ومن الأموال التي يحصل عليها اليمن من دول الجوار الأكثر ثراءً)، وعلى التحويلات النقدية التي ترسلها العمالة اليمنية المهاجرة، وعلى استخراج المياه الجوفية العميقة لإنتاج محاصيل للإستهلاك.
لذلك سنبدأ بمراجعة طبيعة التغيير في القطاع الزراعي في اليمن ضمن سياق التحوّل الاجتماعي والسياسي الأوسع في البلاد. وسنقدّم في هذا التحليل الإحصاءات المتوافرة على شكل رسوم بيانية.
مسار التغيير في هياكل الإنتاج الزراعي
وُلدت الجمهورية اليمنية الحالية من الاتحاد الذي تأسّس عام 1990م والذي ضم كلا من الجمهورية الشعبية الديمقراطية اليمنية الجنوبية السابقة التي أُسِّست عام 1967م والجمهورية العربية اليمنية الشمالية التي أُسِّست عام 1962م. ان مساحة اراضي الزراعة البعلية في الجنوب أصغر بكثير من مساحتها في الشمال، لكن للأسف لا تتوافر بيانات تفصيلية تتعلّق باستخدام الأراضي في كل من الدولتين السابقتين في الإحصاءات الوطنية المنشورة والتي سنوردها في تحليلنا والتي اعتمدتها الخطط الإنمائية مؤخرا. تشكل طبيعة الإحصاءات وجودتها قضيةً هامة وذلك لعدم وجود أيّ تسجيل منهجي يمكن الوثوق به لملكية الأراضي في معظم أنحاء البلاد يبين حجم الحيازات، سواء كانت هذه الحيازات مملوكة أو مستأجرة(8). ولا يُجري اليمن تعدادا زراعيا كلّ عشر سنوات، كما هو معمول به في مصر منذ عام 1929م، والذي يعدّ وسيلةً حيويةً لرسم التوجّهات في القطاع الريفي. وكما سنتطرق إليه في استنتاجاتنا، فإن الملايين من الدولارات التي انفقت على مشاريع التنمية الريفية قد تم اقرارها من دون معرفة احصائية منهجية تتعلّق بهياكل الوحدات الزراعية والتنوع الإقليمي، وهي احصائيات ضرورية للتخطيط الجاد ولوضع السياسات العامة المبنية على المعرفة. غير ان الكثير من مثل هذه المشاريع تفترض ان مهمتها نقل المعرفة الى اليمن ولذا ليس هناك من ضرورة لاعطاء الأولوية لتطوير معرفة اليمن عن ذاته. واليوم، ومع السياسات الليبرالية الجديدة التي تحكم الدولة في اليمن، فإن طلب الحصول على إحصاءات تتعلق بنسب هطول الأمطار يتم التعامل معه كمسألة تجارية لا بد من الدفع لمن يملكها مقابل الحصول عليها.(9) فيما يلي سنسلّط الضوء على ما تكشف عنه هذه الإحصاءات بشأن الاتجاهات العامة للإنتاج الزراعي في اليمن اخذين بعين الاعتبار هذه التوضيحات.
بين عامي 1975 و1990م تقلّصت مساحة الزراعة البعلية إلى النصف (المعلّمة بالأسود في الشكل رقم 1)، وذلك بسبب إهمال المدرجات أو خرابها في المقام الأول والذي ترافق مع تغيرات عديدة، منها: زيادة تكاليف الإنتاج، انخفاض القيمة السوقية لمحاصيل الحبوب الأساسية (الذرة الشامية والشعير) مقارنة باسعار القمح المستورد المدعوم مرتان، فقدان الشباب لفرص العمل وهجرتهم إلى الخارج خلال سنوات الطفرة في المملكة العربية السعودية، التحول المحدود جداً من الاراضي البعلية إلى تلك المروية، والتوسّع في زراعة القات في الأراضي البعلية. كما أدّت هجرة الذكور أيضاً إلى تقسيم جديد للعمل حيث تولت المرأة الريفية الجزء الأكبر من العمل الزراعي. الا ان هذه التغيرات التي طرأت على تقسيم العمل غير موثقة حتى الآن.
تركّز الاستثمار في الزراعة المروية. لذا شهدت سبعينات وثمانينات القرن المنصرم نموا غير مسبوق وغير منظّم للاستثمارات الخاصة والعامة في حفر الآبار (انظر الشكل رقم 1) لريّ الأراضي المنبسطة وتلك التي يمكن مكننتها من مثل الأراضي الساحلية المنخفضة والهضاب العليا الجافة الواقعة تحت سفوح مناطق المدرجات. وأدى الاستثمار في الزراعة المروية بالمياه الجوفية لهذه الاراضي إلى الاستغلال المفرط للمياه الجوفية واستنزافها، وشكل تحدياً لإسس الاقتصاد الزراعي المكثف وحتى لمستقبل المدن مثل العاصمة صنعاء. (10)وقد شهدت الأودية المروية الساحلية الرئيسة حضوراً لمنظمات التنمية الدولية بإشراف البنك الدولي، وقدّمت عروضاً للتعاقد مع شركات عالمية لبناء منشأت تحويلية مكلّفة تعتمد على تقنية متقدمة مستوردة على الاجزاء العليا المنبسطة لمجرى تلك الأودية.(11) يمثل المشروع الوارد في ورقة منشورة في النشرة الإخبارية الصادرة في شهر إبريل عام 2014م عن "شبكة الري الفيضي"، وهو تجمع يضم اليمن وإثيوبيا وباكستان والهند، نقيضا للمشروع المقترح. يورد المؤلف في ورقته تصميما لبناء السدود والمنشأت التحويلية، صمّمه مهندس هندي، يهدف إلى تعليم المهندسين اليمنيين.(12) وتعتمد هذة التصاميم على تقنية متوسطة، تماما كتلك التي تم رفضها في أواخر سبعينات وأوائل ثمانينات القرن الماضي من قبل البنك الدولي وشركاؤه من الممولين العرب، مفضلين عليها منشأت تحويلية ذات تقنية عالية ودائمة يقوم بانشائها متعهدون دوليون. وقد سوّغوا خيارهم هذا بزيادة الإنتاجية وبانتاج محاصيل عالية القيمة للتصدير إلى الأسواق الخارجية وإلى أسواق المدن اليمنية. وقد أفضت تلك المنشأت الى تعزيز اللامساواة وخلّفت إرثاً ثقيلاً من حيث متطلبات صيانتها، التي نادرا ما يتم على نحو كافٍ اليوم.(13)
هناك توافق في الرأي بين المطلعين على الشأن الزراعي على ان المستفيد الوحيد من التوسّع في زراعة المحاصيل النقدية على المدى الطويل هم أقلية من المزارعين الأثرياء ومن السياسيين ورجال الأعمال المرتبطين بشبكة علاقات دولية.(14) ادى استخدام الري بمياه الابار الى زيادة في إنتاج الفواكه والخضراوات للتصدير ولتغطية أسواق المدينة المتنامية والى زيادة في إنتاج القات للاستهلاك المحلي.(15) من المستحيل توثيق أثر هذه التغيرات على توزيع حيازة الأراضي نظرا لعدم وجود بيانات موثوقة تتعلق بهذا الامر.(16)
بالعودة إلى النمط العام للتغيرات التي طرأت على إنتاج المحاصيل(17) (انظر الشكل رقم (2))، نلاحظ انخفاضاً حاداً في إنتاج الحبوب بين عامي 1970 و1980م تلاه مزيدا من الانخفاض التدريجي حتى عام 2000م. كما تدهور إنتاج البقول نسبياً. لكن القات هو الوحيد الذي زاد إنتاجه بشكل ملحوظ. أما الفاكهة والمحاصيل النقدية، فإنتاجها بقي جيدا نسبياً، وإن حصل تغير في نوع محاصيل الفاكهة.(18)
تقلّصت المساحة المزروعة بالحبوب بنسبة 27٪ بين عامي 1970 و1980م. ومنذ ذلك الحين اخذ التراجع بالتباطئ، لكن مع وجود تفاوت بين نوع وأخر من الحبوب. فوفقاً للبنك الدولي، انخفض إنتاج الشعير بمقدار النصف بين عامي 1970 و1975م من 126 ألف طن في عام 1970م إلى 64 ألف طن في عام 1975م. أما الذرة الشامية والدخن، فقد بلغ انتاجهما الذروة في عام 1975م، ثم أخذ في الانخفاض حتى أوائل تسعينيات القرن الماضي. وعلى اثر وضع مواصفات ومقاييس الغذاء وفقا للمعايير العالمية(19)، وفي اعقاب محاولات الحكومة تقديم بذور’محسنة‘ تتطلب الكثير من المياه، كان القمح من بين مجموعة الحبوب المستفيد الوحيد من هذه التغيرات، اذ ازدادت المساحة المزروعة به حوالي 56,000 هكتار بين الاعوام 1970 و 1990 بينما تقلصت المساحة المزروعة بالحبوب حوالي 230,000 هكتار. وبقيت الذرة الشامية أكثر المحاصيل زراعةً اذ انها تشكل مصدرا لغذاء العائلة من الحبوب وفي نفس الوقت مصدرا لاعلاف الحيوانات، ونظرا لمقاومتها للجفاف ولكون عيدانها تشكل الجزء الأكبر من أعلاف المواشي المحلية. ومع أن المساحات المزروعة بالذرة الشامية قد تقلّصت إلى النصف تقريباً، إلا أن الاستمرار في زراعتها يعود لقيمتها كعلف وكغذاء، بالإضافة الى قدرتها على تكيّف اصنافها السلالية المحلية بشكل استثنائي مع الظروف المحلية الصعبة (انظر الشكلين: 3 و4).(20) ولكونهما محاصيلا بعلية، لا تحظى كلا من الذرة الشامية ولا الدخن بدعم الحكومة اليمنية او مؤسسات التنمية الدولية.
يساهم الإنتاج الحيواني بنحو 28٪ من إجمالي الدخل المتأتي من إنتاج القطاع الزراعي في اليمن.(21) وفيما عدا هذه النسبة الإجمالية، لا يتوافر إلا القليل من المعلومات العامة عن هذا القطاع الهام جداً.
نتيجة التقلص السريع لمساحة الزراعة البعلية وهجر العديد من الوحدات المنزلية حقولهم الصغيرة المتناثرة والبعيدة خلال بضعة سنوات، اصبحت الزراعة البعلية تمثل ضمانا اقتصاديا للعديد من العائلات ابتداءً من اواسط تسعينات القرن الماضي، كما تدل على ذلك احصاءات المحاصيل الزراعية. وعلى ما يبدو تسعى العائلات للمحافظة على بعض الاراضي الزراعية لتتم اعادة زراعتها في حال وقوع’ ازمة‘ او بروز ’فرصة‘ تدفعهم الى العودة الى حقولهم. وفي هذه الحالة، سيكون على المزارعين مواجهة تبعات السياسات القائمة، والمتمثلة في: قلة المخزون من البذور المحلية، معرفة زراعية قضى عليها الزمن، تعاونيات مجتمعية معطلة، ومدرجات متدهورة. لم يتم توثيق ان كانت النساء، وليس الرجال، هن من يشكلن غالبية هؤلاء المزارعين.
تستورد اليمن اليوم اكثر من 75% من استهلاكها من الحبوب، في حين كانت تستورد 18% فقط في عام 1970.(22) في عام 2009م، شكلت الذرة الشامية 55٪ من كمية الحبوب المنتجة، و60٪ من المساحة المزروعة بالحبوب في اليمن؛ وشكلت إلى جانب الشعير والدخن 69٪ من كمية الحبوب المنتجة، و80٪ من المساحة المزروعة بالحبوب.(23) لكن في العام نفسه شكّل القمح 74٪ من مكونات الغذاء اليمني.(24) بحلول عام 2011م، شكل القمح المستورد 93% من حاجات اليمن من القمح.(25) ولم يكن هذا الوضع مزعجاً للرئيس علي عبدالله صالح، الذي سيطر أقاربه على أكبر شركة للاستيراد والتوزيع، وهي الشركة الاقتصادية اليمنية YECO.(26) تزامن التقلّص المتسارع لدور انتاج الغذاء محليا في اعادة الانتاج الاجتماعي مع عدة عوامل ساهمت في تسارع النمو السكاني، ومنها: ندرة الخدمات الصحية العامة (لا يحصل نصف سكان اليمن اليوم بسهولة على الخدمات الصحية)، غياب سياسة تنظيم الأسرة، ونهج رجعي اتجاه حقوق المرأة والتعليم. لذلك، برغم من ان إنتاج القمح توسّع قليلاً، إلا أن مساهمته في سدّ متطلبات الاستهلاك المحلي انخفضت بما يقرب من 8٪ الى 4% من الاحتياجات المقدّرة للسكان (انظر الجدول رقم 1 في الملحق).
السياسة الزراعية منذ ستينات القرن الماضي
ليس من الواضح ان كان بامكاننا الحديث عن ’سياسة زراعية ‘بكل ما تعنيه هذه العبارة من معنى في الوقت الذي كان فيه القطاع الزراعي في اليمن الشمالي مفتوحا على السوق العالمي خلال الحرب الاهلية 1962-71. وفي الواقع تم انشاء الهيئات الحكومية والاهلية المعنية بالتنمية الزراعية في سبعينات القرن الماضي في كل من الجمهورية العربية اليمنية والجمهورية اليمنية الشعبية الديمقراطية. ونهجت كلا من الدولتين الناشئتين سياسات مختلفة بما يتعلق بحيازة الارض، والاستثمار في البنى التحتية، واختيار المحاصيل، والعلاقة مع السوق. طبعت هذه السياسات المتباينة جزئي اليمن اللذين اتحدا في عام 1990.
بالرغم من كون البيئة الطبيعية الملائمة للزراعة افقر في الجنوب منها في الشمال، انتهجت الجمهورية اليمنية الشعبية الديمقراطية سياسة اعادة توزيع الاراضي، وعملت على انشاء تعاونيات زراعية، واملت على المزارعين نوع المحاصيل الواجب زراعتها، وسيطرت على التسويق.(27) ومن الملاحظ، ان الحكومة نظّمت بيع القات فسمحت ببيعه في عدن يوم الجمعة وايام العطل الرسمية فقط.(28) بعد الوحدة، تم توحيد الساسيات الزراعية في البلدين، كغيرها من السياسات الآخرى، وفقا للنموذج الشمالي. وتم الغاء سياسات اعادة توزيع الاراضي والتسويق الاشتراكي التي كانت متبعة في الجمهورية اليمنية الشعبية الديمقراطية، بالرغم من مقاومة مزارعي المناطق المروية في حضرموت لعملية تجريدهم من اراضيهم كاملة لاعادتها لاصحابها السابقين وفقا للقوانين الجديدة. وفي السنوات التي تلت حرب عام 1994، نشأ صراع حول الارض وذلك بسبب استحواذ موظفي الدولة الشماليين على الاراضي داخل المدن وعلى اراضي الدولة بشكل مخالف للقانون، واحيانا بالقوة.(29) وحاليا يشار الى هذه الممارسات، التي شهدتها مناطق آخرى، كاحد الاسباب وراء مطالب الجنوبيين المتكررة بالإنفصال عن الشمال.
اما في الشمال، الذي يتمتع بامكانيات زراعية افضل،(30) فقد بقيت السياسات الزراعية والاقتصادية على حالها منذ سبعينات القرن الماضي، باستثناء سنوات حكم الرئيس ابراهيم الحمدي (1974-7) الذي شجع انشاء تعاونيات زراعية والعمل الجماعي التنموي في المجتمعات الريفية. وباستثناء هذه الفترة، قامت السياسة الزراعية، سواء كانت موضوعة ام غير موضوعة، بشكل رئيسي على ترك القطاع الزراعي البعلي لحاله بسبب شح المياه والحاجة الى عمالة مكثفة، في معظمها عمالة عائلية وتعتمد بشكل رئيسي على النساء. وكان التركيز على المناطق التي تتوفر فيها مياه الري لزراعة محاصيل غالية الثمن موجهة الى السوق. وحتى بداية مشروع الزراعة البعلية وتربية الماشية، لم تتغير هذه السياسة، بالرغم من كون نقص المياه هو من الاشد في العالم.(31) واذا ما تم تناول ها الامر، كان التركيز على خفض كمية المياه المفقودة في الزراعة المروية.(32)
اما بالنسبة للتسويق، فقد فتح اليمن اسواقه للمواد الغذائية المستوردة، وللحبوب والمواد الغذائية الاخرى المدعومة، وامتنع عن تنظيم تسويق المنتجات، وخاصة القات. وعمل على تشجيع هجرة العمالة الى الدول النفطية، وتم فعليا هجرة اعدادا كبيرة. وباختصار، قامت السياسة الزراعية على فرضية ان تضاريس اليمن الجبلية واراضيه الجافة لا تصلح لانتاج حبوب عالية الجودة، وخاصة القمح، وبنفس الاسعار المُنافسة في الاسواق العالمية.(33) وبتوجيه من المنظمات الدولية للتنمية، تم التركيز على الوديان الساحلية لزيادة منتجاتها الزراعية عالية الثمن لسد حاجات اسواق المدن اليمنية وللتصدير الى الاسواق السعودية. وعلى العموم نجحت هذه السياسة. واذا ما حدث اي’فشل‘ في الزراعة، فيجب ان يعزى الى هذة السياسة بحد ذاتها وليس لعدم مرونة المزارعين وتمسكهم بالاساليب التقليدية، فقد استجاب هؤلاء الى هذه السياسات بتبني تغييرات عديدة. وحسب الاحصاءات التي تناولنها سابقا، انخفضت المساحات المزروعة بالقمح والشعير خلال الاعوام ما بين 1991 و 2003، في حين زادت المساحات المزروعة بالقات والموز والمانجا والحمضيات والتفاح خلال نفس الفترة.(34) كما اشار برنامج الأمم المتحدة الإنمائي UNDP الصادر عام 2009 بان الاراضي المزروعة بالشعير والذرة انخفضت الى النصف في الاعوام ما بين 1961 و 2003.(35) وبدلا من تحفيز الإنتاج المحلي من المواد الغذائية الأساسية، عزّزت تحويلات العاملين الاستهلاك على النمط الخليجي وساهمت في ارتفاع الاستيراد من المواد الغذائية. وادى فتح السوق المحلية أمام المواد الغذائية المستورد المدعومة، ولاسيما القمح، لسد حاجات الاعداد المتزايدة من السكان، أدى حتماً إلى جعل الإنتاج المحلي أقلّ قدرةً على المنافسة.
طوال الـ 34 عاماً من حكم الرئيس علي عبدالله صالح (وبتيسير خبراء بالشأن الدولي، من مثل الدكتور عبدالكريم الأرياني رئيس أول وكالة تنمية حكومية يمنية، ومدير جهاز التخطيط المركزي، والمستشار الخاصّ للرئيس عبد ربه منصور هادي نائب الرئيس السابق علي عبدالله صالح الذي تولّى منصب رئيس الدولة في فبراير عام 2012م) نمى تقسيم عمل بين الدولة اليمنية كمشغل عسكري وأمني وبين المنظمات الدولية كمشرف على وضع سياسات القطاع الريفي في البلاد وتمويله.(36) وقد عززت اتفاقية مجلس التعاون الخليجي واجتماعات ’أصدقاء اليمن‘ هذا التقسيم الهيكلي للعمل، وكان التغيّر الواضح الوحيد منذ اندلاع الاحتجاجات العامة عام 2011م هو مشاركة الولايات المتحدة الأمريكية بشكل أعمق في المنظومة العسكرية والأمنية للدولة اليمنية. وهكذا، وحسب ما هو معلن عن ميزانية الدولة اليمنية، تم زِيادة مخصّصات الجيش والأمن في عام 2014م.37 وهكذا، تعد الحالة اليمنية خير مثال على تأثير السياسة التنموية الدولية على الاقتصاد الزراعي، إذ كان الجزء الشمالي من البلاد قريباً من تحقيق الاكتفاء الذاتي من الحبوب الأساسية حتى سبعينات القرن الماضي.
منذ منتصف تسعينات القرن الماضي، خضع اليمن لسياسات تغييرات هيكلية بداعي ’محاربة الفقر في اليمن‘. ودعا صندوق النقد الدولي إلى خفض دعم الاستهلاك والنفقات العامة تماشياً مع الهدف المعلن «إنقاذ المال العام لصالح توفير فرص عمل وتشجيع الاستثمار في حقل التنمية.»(38) أدّت هذه الاجراءات إلى ارتفاع أسعار السلع الاستهلاكية وزيادة المنافسة مع الإنتاج المحلي وزيادة معدلات الفقر والبطالة، وبالتالي إلى اندلاع أعمال شغب شعبية عامي 1998 و2005م. لذا ترافقت خطط التنظيم الهيكلي مع برامج الحد من الفقر. وأخذ هذا الامر طابعا رسميا في اطار إستراتيجية الحدّ من الفقر، الممولة من البنك الدولي ومن جيران اليمن العرب الأثرياء، خصوصاً المملكة العربية السعودية.
أصبحت السياسة الزراعية في اليمن اليوم تُصاغ بشكل متزايد بلغة الحد من انعدام الأمن الغذائي والحد من الفقر. سمح هذان الامران للمنظمات المعنية بالانخراط في الزراعة البعلية واستغلال الأراضي الخربة نتيجة عقود من الاهمال لكن من دون مراجعةٍ لسياساتها السابقة التي ساهمت في إحداث المشكلات الحالية. وبإسم الحد من الفقر اطلق مشروع الأشغال العامة ومشروع الصندوق الاجتماعي للتنمية برامج لتوزيع النقد/الغذاء عامي 1996 و1997م على التوالي. ويبدو أن هذا التوجّه قد عُمِّم في الإستراتيجية الوطنية للقطاع الزراعي المقبلة. ومن المفروض ان توجّه هذه البرامج إلى دعم تطوير البنية التحتية، وهو امر ملح. وبدلا من هذا، يتمّ ذلك تحت عنوان الحد من الفقر ودعم الأفراد المحتاجين (يتم تعداد ’المستفيدين ‘من الذكور ومن الإناث كل على حدى) دون النظر بتاريخ تدهور البنية التحتية، وهيكلية الملكية، وانساق الوصول إلى الموارد. وكما سنرى لاحقاً، فإضافةً إلى هذا البرنامج الانساني للحد من الفقر، يستمر تصوير مساعدات التنمية كـ ’مساعدة ‘المزارعين للوصول إلى أسواق افضل لمنتجاتهم. سنتناول في الجزء التالي الاجندة السياسية منذ عام 2011م.
السياسة الزراعية بعد الانتفاضة
قبل نشر المسودة الأولى من الإستراتيجية الوطنية للقطاع الزراعي عام 2012م كانت صياغة السياسات والأنشطة في القطاع الزراعي تتم بشكل أو بآخر من خلال الإستراتيجيات العامة المعدة من قبل وزارة التخطيط والتعاون الدولي، من مثل "الرؤية الإستراتيجية لليمن 2025م" أو الإستراتيجية الأكثر واقعيةً "وثيقة إستراتيجية الحد من الفقر: 2003-2005"، و"خطط التنمية للحد من الفقر: 2006-2010". وكانت الإستراتيجيات الزراعية التفصيلية من مسؤولية برنامج عدن (الذي اتّخذ صفته الرسمية عام 2000م)، بما في ذلك الإستراتيجية المؤقتة المعدة بدعم من منظمة الفاو عام 2003م.
كانت جميع هذه الإستراتيجيات مستوحاةً إلى حدٍّ كبير من إستراتيجيات البنك الدولي وتوجّهاته، من مثل "التقرير الخاص بتنمية الاقتصاد التقليدي في الجمهورية العربية اليمنية" الصادر عام 1979م، تلته "وثيقة الإستراتيجية الزراعية للجمهورية اليمنية" عام 1986م، و"مذكرة الإستراتيجية الزراعية للجمهورية اليمنية" عام 1999م. ومع ذلك، فمنذ انهيار اعمال الارشاد الزراعي والأنشطة البحثية في اليمن(39) وتقلّص الإنفاق العام على هذا القطاع، حدثت تدخلات ملموسة في ميدان التنمية الزراعية إما بمبادرات خاصة تركزت في قطاع الزراعة المروية او من مشروعات مموّلة من قبل المانحين كما ذكر سابقا. كان البنك الدولي والصندوق الدولي للتنمية الزراعية المموّلين الرئيسين، وكان يقدمان احيانا تمويلا مشتركا، وتقوم الوزارات او المنظمات الحكومية بالتنفيذ.(40) وكان من ضمن المموّلين الهامين: الاتحاد الأوربي، والوكالة الألمانية للتعاون الفني، والوكالة الأمريكية للتنمية الدولية، ودائرة التنمية الدولية، ومنظمات حكومية أوروبية آخرى تقدم تمويلا مباشرا للدولة أو لاحد المنظمات غير الحكومية التي تقوم بتنفيذ المشاريع الممولة.
جاءت صياغة الإستراتيجية الوطنية للقطاع الزراعي مماثلةً لإستراتيجيات أخرى، من مثل "الإستراتيجية الوطنية للأمن الغذائي NFSS"،(41) وخاصة للـ "الإستراتيجية الوطنية لقطاع المياه وبرنامج الاستثمار" الذي تمّت المصادقة عليها عام 2005م.(42) ويهدف هذا البرنامج إلى تنظيم إجراءات العمل ودمجها فيما أصبح يشكل القطاع الأول للاستثمار بالنسبة للجهات الفاعلة العاملة في ميدان التنمية في اليمن منذ منتصف تسعينات القرن الماضي، وهو قطاع المياه. من المفترض إن تكمل الإستراتيجية الوطنية للقطاع الزراعي الإستراتيجية الوطنية لقطاع المياه وبرنامج الاستثمار. حصلت كلتا الإستراتيجيتين على تفويض مؤسسي وتقني ومالي. وكما هو الحال بالنسبة للإستراتيجية الوطنية لقطاع المياه وبرنامج الاستثمار، تقع مسؤولية تنفيذ إستراتيجية الوطنية للقطاع الزراعي مشاركةً بين وزارة الزراعة والري ووزارة المياه والبيئة، وبالتعاون أيضاً مع الوكالات الأخرى المكلّفة بالتنمية الريفية وبإمداد المياه الى المناطق الريفية وبالصحة والتغذية. ويشمل ذلك الصندوق الاجتماعي للتنمية، وصندوق الفرص الاقتصادية، ومشروع الأشغال العامة، والبرنامج التجريبي للتكيف المناخي، وبنك الائتمان التعاوني الزراعي، وبنك الأمل، وهو مؤسسة التمويل الرئيسية للمشاريع الصغيرة. وعلى المستوى الوطني، ووفقاً للوثيقة الإستراتيجية، «فإن تنفيذ الإستراتيجية الوطنية للقطاع الزراعي يتم بالتنسيق مع المجلس الأعلى للأمن الغذائي، ومع الأمانة العامة للأمن الغذائي واللجنة التوجيهية في وزارة التخطيط والتعاون الدولي.»(43) وهناك برنامجان متخصّصان تابعان لوزارة الزراعة والري مسؤولان مسؤوليةً مباشرةً عن تنفيذ الإستراتيجية الوطنية للقطاع الزراعي، وهما برنامج الريّ الوطني لجميع الأنشطة والاستثمارات في مجال "الري والحفاظ على الأراضي والمياه"، وبرنامج التحسين الزراعي في حقل "تطوير المحاصيل والثروة الحيوانية وتحسينها."(44)
تضع الإستراتيجية الوطنية للقطاع الزراعي، مثلها مثل الإستراتيجية الوطنية لقطاع المياه وبرنامج الاستثمار، الخطط وتحدد الاجراءات الهادفة إلى دمج أنشطة يضطلع بها القطاع الزراعي من خلال تعزيز السلطة المركزية وفي الوقت نفسه منح مزيدا من المسؤولية إلى المعنيين المحليين. ان برنامج الاستثمار هو بمثابة «مزيج من ’المشاريع‘ القائمة والتي سيتم دمجها تدريجياً ضمن الإستراتيجية الوطنية للقطاع الزراعي ويقوم بتقديم اقتراحات حول طرق ايجاد تمويل جديد للإستثمارات في الإستراتيجية الوطنية للقطاع الزراعي.»(45) وبلغت ميزانية الإستراتيجية الوطنية لقطاع المياه وبرنامج الاستثمار للفترة ما بين عامي 2005- 2009م 1.5 مليار دولار أمريكي، بينما قدرت تكلفة البرنامج الأول لإستراتيجية الوطنية للقطاع الزراعي للفترة ما بين عامي 2013- 2017م بـ2.2 مليار دولار أمريكي، منها «1.6 مليار دولار للبرامج الزراعية تحت إشراف وزارة الزراعة والري، و630 مليون دولار للزراعة بشكل عام، وللتنمية الريفية وللبرامج البيئية تحت إشراف الوكالات الأخرى».(46) وتم التخطيط لبرنامج استثمار حُظي بالأولوية يغطي 1.3 مليار دولار من أصل 2.2 مليار، أو 668 مليوناً من أصل 1.6 مليار المقررة ضمن إطار وزارة الزراعة والري. ويُقال إن هذه الارقام ستعمل على عكس «...نمط مخصّصات القطاع الزراعي المنخفضة نسبياً في ظلّ النظام السابق، والتي تراوح معدلها أقل من 2-3٪ من إجمالي الإنفاق الحكومي للفترة ما بين الاعوام 2005- 2010م.» (47) ومن المؤمّل أن يصل المعدل إلى 10٪ سنوياً خلال مدة التنفيذ المحددة بخمس سنوات، مع الوعد بــ «زيادة كبيرة في دعم القطاع» (انظر الجدول رقم 2 في الملحق، الذي يلخّص الميزانية التي تطمح الإستراتيجية الوطنية للقطاع الزراعي إلى بلوغها). وتجدر الإشارة إلى أن هذه التوقعات لا تزال ضرباً من’ الأماني‘ في الوقت الحاضر.
في حزيران من عام 2013م، حصل برنامج الاستثمار الزراعي التابع لوزارة الزراعة والري والبالغة كلفته 668 مليون دولار أمريكي على «تمويل بمبلغ 370 مليون دولار أمريكي،»(48) مع ضرورة ايجاد مبلغ 300 مليون دولار لتغطية كامل كلفة المشروع، ربما من التعهدات المالية التي خرج بها مؤتمر أصدقاء اليمن الذي عُقد عام 2012م. ولا تتوافر أيّ أرقام دقيقة فيما يتعلق بتمويل الحكومة المباشر، لكن ذُكر إن «عدداً من الاستثمارات» سيتم توفيرها «من مواردها الذاتية» من خلال «الموازنة الاستثمارية العامة، ومن خلال صندوق تشجيع الإنتاج الزراعي والثروة السمكية، وصندوق التنمية الاجتماعية.»(49) وأضيف بانه في ظلّ ظروف الأزمة الحالية (انخفاض الإيرادات المالية والنفطية)، فإن توفير تمويل حكومي إضافي سيمثّل تحدياً. لذا فإن المشروع بحاجة الى الاستثمارات الخاصة ودعم المانحين الدوليين.
وتماشياً مع وجهة النظر هذه، قدّمت وزارة الزراعة والري عام 2013م مقترح لـ "مشروع تحسين انتاجية صغار المزارعين"(50) إلى البرنامج العالمي للزراعة والأمن والغذائي(51) سعيا لتمويله بوصفه «المرحلة الأولى من مراحل الإستراتيجية الوطنية للقطاع الزراعي.» ويرمي المشروع المقترح، الذي أقرّته منظمة الأغذية والزراعة، والبنك الدولي، ووزارة التخطيط والتعاون الدولي، إلى «تنفيذ جزء اولي من الإستراتيجية الوطنية للقطاع الزراعي في أربع محافظات،" (شبوة وأبين ولحج وصنعاء) تماشيا مع ما صُور كأهداف عامة لتلك الإستراتيجية مع التركيز على مشكلة الحد من الفقر بشكل اكبر مما هو وارد في نص الاستراتيجية. تضم الفئة الرئيسية المستهدفة الوحدات المنزلية التي تعاني من انعدام الأمن الغذائي، وتتضمن أصحاب الحيازات الصغيرة، ومستأجروا الحيازات، المزارعون المحاصصون، ومربّو المواشي الذين لا يملكون أرضاً، والأسر التي تعتمد إلى حدٍّ كبير على العمالة المؤقتة؛ اما بقية المزارعين الآخرين فمن المتوقع ان يكونوا "مستهدفين ثانويين"(52). من بين ما مجموعه 880 ألفاً مستفيد محتمل، سيستهدف المشروع 170 ألفاً من النساء كمستفيدين مباشرين. وستبلغ تكلفة هذا المشروع الأول 50 مليون دولار أمريكي تمثّل أقلّ من 4٪ من برنامج الميزانية الاستثمارية الشاملة، وسيتم تغطية مبلغ ستة ملايين ونصف المليون دولار من الحكومة اليمنية، ومبلغ ثلاثة ملايين ونصف المليون دولار إسهاماً من المستفيدين أنفسهم. وهكذا سيتم طلب 40 مليون دولار أمريكي من البرنامج العالمي للزراعة والأمن والغذائي.
قراءة نقدية للإستراتيجية الوطنية للقطاع الزراعي
الوثيقة المؤلّفة من 104 صفحات، التي سنناقشها هنا، هي الإستراتيجية الوطنية النهائية لقطاع الزراعة والخطة الاستثمارية للفترة 2012- 2016م، المعروفة بـ الإستراتيجية الوطنية للقطاع الزراعي، التي وافق عليها مجلس الوزراء في 13 اذار من عام 2012م (مرسوم مجلس الوزراء رقم 37-2012). وهي وثيقة أعدّتها وقدّمتها وزارة الزراعة والري، مع مقدّمة كتبها الوزير المهندس فريد أحمد مجاور، وأعدّت «بالتعاون مع برنامج الأمم المتحدة الإنمائي»(53) من خلال برنامجها لدعم التنوّع الاقتصادي (قطاع الزراعة). وتبيّن الوثيقة أن نهج المشاركة تمّ اعتماده في مرحلتي تطوير الإستراتيجية الذي بدئ عام 2011م، وتضمنتا مراجعة شاملة للسياسات والإستراتيجيات وورش عمل تشاورية مع المشاركين الرئيسين من القطاع الزراعي. ومن ثم انتهت «اللجنة الفنية المتعددة التخصصات من الخبراء الوطنيين»(54) من وضع المسودة النهائية لإستراتيجية القطاع الزراعي قبل اعتمادها رسمياً عام 2012م. لكن في عام 2013م قامت وزارة الزراعة والري بـ«عملية تشاورية أخرى» لتحديث وثيقة الإستراتيجية بحيث «تعكس التأكيد المستمر والمتزايد لأهمية الأمن الغذائي والتغذية، والتغيّر المناخي، والحد من الفقر، واستدامة الموارد الطبيعية»(55). كما قامت وزارة الزراعة والري بإعداد وثيقة مختصرة (تتكوّن من 25 صفحة) تحمل عنوان ملخص التحديث المؤقت، تعكس «التوجيه الفني والإستراتيجي للنقّاد والمراجعين المستقلين (جامعة صنعاء والمعهد الدولي لبحوث السياسات الغذائية)، وكذلك بعض المستشارين،»(56) وكانت هذه الوثيقة متاحة على الإنترنت لفترة من الزمن. وتمّ دمج هذه النتائج في نسخة وزارة الزراعة والري النهائية، التي تحتوي، فضلاً عن المقدمة والخاتمة، على خمسة أقسام رئيسة، هي: 1) تحليل مختصر عن الحالة الظرفية، 2) قسم مطوّل عن التحديات التي تواجه القطاع الزراعي، 3) مقدمة موجزة عن إستراتيجية القطاع الزراعي، 4) إستراتيجيات تنمية القطاع الفرعي، 5) وصف لإستراتيجيات التنمية في القطاع الزراعي.(57)
تقوم المناقشة التالية على تحليل كلا من النسخة النهائية والملخص المحدّث المتوافرين على التوالي على رابط الإنترنت نفسه.(58)
تم اطلاق وثيقة الإستراتيجية الوطنية للقطاع الزراعي في عام 2013م، وسنناقش أدناه النقاط الرئيسة. ان المسوّغات الواردة في الوثيقة حيال الإجراءات المطلوبة في قطاع الزراعة لا تحدّد جذور المشكلات بوضوح بل تكتفي بتناول نتائجها فقط. كما أنها لا تتفحص المبادئ الاقتصادية التي أدّت إلى الوضع الحالي لسكان الريف. وفي العرض القصير جدا لسياق «الزراعة والاقتصاد اليمني» فان أسباب المشكلات ونتائجها مشوشة ولا يورد أيّ تصنيف حقيقي لمختلف النظم الإيكولوجية-الزراعية، فضلاً عن النظم الزراعية الخاصة بكلّ منها. والنتيجة هي صورة متجانسة ومبسّطة للمشكلات الحالية. ويتم تصنيف جميع العاملين في المجال الزراعي اما كـمزارعين "كفاف" او "تجاريين"؛ وتوصف الفئة الأولى بالفقر وبضعف انتاجية حقولهم البعلية، أما الفئة الثانية فتوصف بالنشاط وكبر مساحة حيازاتهم الزراعية وبالتطور التقني. يعترف هذا القسم من الاستراتيجية بان النمو السريع للفئة الثانية من المزارعين يعود للاستثمارات الخاصة والعامة في المياه الجوفية والزراعة المروية عموما وكذلك «للطلب المحلي في اقتصاد السوق» على نطاق واسع.(59) تعتبر الإستراتيجية هذه الخيارات كأمر مفروغ منه ولا تتفحص منطقية هذه الخيارات. بل لا تذكر ابدا أن السياسات السابقة، التي ركّزت على الاستثمار في الزراعة المروية في السهول الساحلية والمرتفعات، لم يستفد منها سوى قلّة من المزارعين الأثرياء ورجال الأعمال. بل تذكر العواقب الناجمة عن هذه السياسات، من مثل الاستغلال المفرط للمياه الجوفية واستنزافها، واللامساواة في توزيع الأراضي والمياه، والأحجام الصغيرة للمزارع، واللجوء إلى إنتاج القات في الحيازات الصغيرة بهدف مضاعفة الدخل، جنبا إلى جنب مع المخاطر الناجمة عن تغيّر المناخ؛ وتعتبرها جميعا "قيودا قاسية واجهت" الإستراتيجية الهادفة إلى زيادة معدلات الإنتاج الزراعي عبر العقود الماضية.(60)
تحدد الإستراتيجية الوطنية للقطاع الزراعي المشاكل الرئيسية التي تواجه القطاع الزراعي في اليمن كالتالي: إنتاجية منخفضة (على الرغم من التحسينات الأخيرة في كفاءة استخدام المياه)، تقلّص الاستثمارات العامة (بما في ذلك الاستثمارات في الخدمات والبحوث والإرشاد الزراعي)، ضعف تمكين المرأة الريفية (مع أنها تقوم «بثلاثة أرباع العمل الزراعي وبجميع متطلبات إدارة الأسرة والصحة والتغذية.»)(61) وتشير الاسترتيجة الى ان هذه العوامل الثلاثة تتسبب بازدياد معدلات الفقر، وانعدام الأمن الغذائي وسوء التغذية في المناطق الريفية على المستوى المحلي، والاعتماد على واردات الغذاء وبالتالي التعرّض لصدمات ارتفاع الأسعار في الاسواق الخاجية وتذبذب العرض على المستوى العام. وهكذا، ان تصوير المشكلات في مجال الزراعة على هذا الشكل يعطي انطباعاً بأن استيراد المواد الغذائية ليس إلا مجرد استجابة لتزايد نقص الإنتاج الغذائي. ولم يردْ اي ذكر لحقيقة أن الاستيراد الحر للمواد الغذائية (المدعومة) وللبذور يشكّل جزءاً من السياسة المتّبعة منذ سبعينات القرن الماضي في اليمن الشمالي أولاً ثم في اليمن الموحّد بعد ذلك بمباركةٍ من الجهات المانحة الدولية. لذا فان المواد الغذائية المستوردة رخيصة الثمن جعلت المنتجات المحلية من الحبوب الأساسية والبقول غير المدعومة غير قادرة على التنافس. وبدلاً من ذلك، يؤكّد التقرير على الصعوبات التي يواجهها حاليا اليمنيون الأشد فقراً في شراء المواد الغذائية في أعقاب ارتفاع أسعار المنتجات الغذائية العالمية وتقلّبها منذ عام 2008م.
وبالطريقة نفسها، لا يذكر النصّ تأثير المواد الغذائية المستوردة على المنتجات الزراعية البعلية وعلى القوى العاملة في هذا القطاع، كما يتجاهل تأثير تنمية الزراعة المروية، التي تنتج للأسواق الحضرية والخارجية، على قطاع الزراعة البعلية. بالرغم من ايراد الزراعة البعلية كأحد أهداف الإستراتيجية الزراعية لأول مرة وذلك على اثر نقص الغذاء الحاد، الا انه تم اعتبارها امرا يتعلق بـ «المناطق الزراعية الفقيرة في الجبال والمرتفعات» و «كمشكلة، فثلثي من يعانون من انعدام الأمن الغذائي في اليمن يعيشون في المناطق المرتفعة الجافة.»(62) ووفقاً لاقتراح البرنامج العالمي للزراعة والأمن الغذائي، فإن «استرتجية تطوير قطاع الزراعة البعلية والحيازات الصغيرة، المنصوص عليها في الإستراتيجية الوطنية للقطاع الزراعي، تركّز أكثر على توسيع عدد المستفدين من الفقراء وعلى تحسين وضعهم الغذائي،» في حين «ان نمو الزراعة المروية التجارية يمكن تحفيزه بشكل افضل من خلال دعم تنمية القطاع الخاص والشراكة ما بين القطاع العام والخاص، وتعزيز الخدمات العامة الأساسية.»(63) ومع أن إحدى فقرات(64) وثيقة البرنامج العالمي للزراعة والأمن الغذائي تنصّ على أنه سيتم منح الفقراء تحويلات نقدية للقيام بإصلاح البنية التحتية (إعادة بناء المدرجات، ومنشأت تجميع المياه، وما شابهها) إلا ان توجه الإستراتيجية الوطنية للقطاع الزراعي يركز فقط على زيادة الدخل من خلال تحسين إنتاج المحاصيل وتنمية قطاع المواشي.
في الواقع، الجزء الأكثر إقناعاً من وثيقة الإستراتيجية الوطنية للقطاع الزراعي النهائية هو الجزء التقني الطويل المتعلق بالحاجة الماسة إلى: الخدمات البيطرية، والأبحاث المقدمة عن سلالات الحيوانات المحلية، وتحسين الجينات الوراثية، وتنظيم استيراد الحيوانات (التي غالباً ما تكون مريضة)، وغيرها من أشكال دعم الإنتاج الحيواني. ومن الواضح ان هذا الجزء قد كتب من قبل مختصّين يمنيين لم يحصلوا إلا على تمويل متواضع لا يكاد يُذكر لعدة سنوات.(65) وبالعودة إلى إنتاج المحاصيل، ومع أن كلا من مشروع الزراعة البعلية والثروة الحيوانية السابق والنسخة النهائية من البرنامج العالمي للزراعة والأمن الغذائي تشير الى اهمية تطوير اصناف سلالية اصيلة من المزروعات البعلية والى مدى أهمية هذه الاصناف، بالإضافة الى أهمية المعرفة المحلية بشؤون الزراعة، فمن الواضح أن الإستراتيجية الوطنية للقطاع الزراعي النهائية قد تجاهلت ذلك كلّه. بل على النقيض من ذلك، تركّز هذة الاستراتيجية بشكل كبير على تطوير أسواق جديدة للبذور وللمدخلات؛ ويبدو ان هذا التوجه يتماشى مع رؤية البنك الدولي للسوق’ كعلاج‘ والتي تبناها منذ مطلع سبعينات القرن الماضي. والحقيقة أن الإستراتيجية الوطنية للقطاع الزراعي تبتعد قليلا عن حكم البنك الدولي الوارد في تقريره (الجمهورية العربية اليمنية: تنمية الاقتصاد التقليدي) الهام الصادر عام 1979م. فقد أفاد التقرير بأن «الوضع الجديد يتطلب استجابةً مرنةً من المزارعين والحكومة على حدٍّ سواء»، وأنه «بدلاً من التشبّث بصرامة بالأهداف والممارسات الزراعية التقليدية التي عفى عليها الزمن، ينبغي ترك الحرية للقطاع الزراعي ليستجيب لظروف السوق المحلية وللأسعار وفق العرض والطلب تماما كما هو الحال في الاقتصاد الحر.»(66) عموما، بما ان سلسلة الإجراءات التي أدّت إلى الوضع المأساوي الحالي لم يتم تحديدها او دراستها اوتغييرها، بل تم دعمها في الإستراتيجية الوطنية للقطاع الزراعي، فهل يَعِد تبني شعار السوق باي علاج حقيقي لأوضاع شُكلت باسمه على مدى العقود الأربعة الماضية؟
إن عدم اعتراف الإستراتيجية الوطنية للقطاع الزراعي بأهمية الاستهلاك المحلي من منتوجات الزراعة البعلية يضفي غموضا على خططها الحقيقية لهذا القطاع بالتحديد. فليس هناك من ربط بين زيادة إنتاجية الزراعة البعلية من جهة وبين التقليل من اعتماد أصحاب الحيازات الصغيرة على الحبوب والمواد الغذائية (المستوردة) و/أو المساعدات الغذائية الإنسانية وبالتالي زيادة درجة الاكتفاء الذاتي لدى أصحاب الحيازات الصغيرة من جهة آخرى. تقدم استراتيجة حلولا تقنية لمعالجة مشاكل الزراعة البعلية تهدف الى "زيادة الإنتاجية" وبالتالي "زيادة الدخول"، مما يعني وفقا للفهم المتعارف عليه لمصطلح’ الدخل‘ زيادة إنتاجية الزراعة البعلية للسوق حيث لن تكون منتوجاتها قادرة على التنافس من دون اتخاذ تدابير دعم وحماية قوية. إضافةً إلى ذلك، ومع أن مزيداً من البحوث والارشاد في مجال الزراعة البعلية امران مرحب بهما، وخاصة فيما يتعلق باعادة انتاج البذور وتخزينها، لا تشير الإستراتيجية بوضوح إلى الغرض من هذه البحوت وكيفية توجيهها. ويبدو أن "نقل المعرفة" قد حلّ محلّ "المعرفة المحلية" مما حرم الاستراتيجية من أحد الموارد الأساسية.
بالإضافة الى هذا، ماذا تعني "البذور المحسّنة" في حقيقة الأمر؟ فالبرغم من التأكيد على أن الأبحاث الخاصة بقطاع الزراعة البعلية ستعمل على تحسين "أصناف سلالية اصلية من النباتات"، فأن السؤال الذي يتعيّن طرحه يتعلق بالخضراوات والمحاصيل الأخرى. فمن المعروف أن تمويل البرنامج العالمي للزراعة والأمن والغذائي يأتي من جهات مانحة عامة وخاصة، بما في ذلك مؤسسة بيل جيتس وهي أحد الداعمين لمشروع البذور المعدلة وراثياً، وبان المعهد الدولي لبحوث السياسات الغذائية، وهو منتدى مركز البحوث الزراعية الدولي ]المجموعة الاستشارية سابقاً[، مرتبط بالحكومات الغربية والمؤسسات التجارية الزراعية المتعددة الجنسيات. في الواقع، ماذا يعني النظام المقترح لخصخصة البذور وتنظيمها في قطاع الزراعة البعلية للمزارعين الذين اعتادوا إنتاج بذورهم الخاصة؟
تعالج هذه الإستراتيجية جوانب من إدارة المياه والأراضي. وتولي أهمية كبيرة للتدابير التقنية التي تهدف إلى تحسين فرص الحصول على استغلال الأراضي، ولإعادة تأهيل المدرجات والمراعي، وللحدّ من تدهورها، ولمكافحة التصحّر. لكن كيف سيتم التعامل مع قضايا ملكية الأراضي واجراءات حيازاتها؟ ان نقطة انطلاق للاجابة على هذا السؤال هي مراجعة المشروعات الأخرى المتعلقة بموارد الأرض، ومشروع الحفاظ على المياه الجوفية والتربة، ومشروع الزراعة البعلية والثروة الحيوانية، ومشروعات الصندوق الدولي للتنمية الزراعية كمشروع ذمار التشاركي للتنمية الريفية ومشروع الضالع المجتمعي لإدارة موارد. أما فيما يتعلق بموضوع إدارة المياه، تهدف الاستراتيجية الى ادراج الزراعة البعلية ضمن هذا الموضوع، مع انه كان يتم تناوله في سياق الزراعة المروية التجارية فقط. وبصرف النظر عن إدراج الزراعة البعلية، يبدو أن الإستراتيجية لا تضيف شيئا إلى السياسات الواردة في الإستراتيجية الوطنية لقطاع المياه برنامج الاستثمار أو الى قانون المياه. الا ان هذا الامر ينطوي على مخاطر نشوب منافسة بين وزارة الزراعة والري ووزارة المياه والبيئة وربما بين وكالات أخرى على القيام بتنفيذ المشروعات المتعلقة بالمياه المستخدمة في الزراعية بالتحديد (وإدارة الاموال ذات الصلة).
إعداد خطاب الإستراتيجية الوطنية للقطاع الزراعي وتطويره
على الرغم من الحاجة الماسة إلى إستراتيجية جديدة للقطاع الزراعي إلا أن الإستراتيجية الوطنية المقترحة لم تسفر عن أيّ حلول مبتكرة. فبالرغم من ايحائها بأنها انبثقت من القواعد الشعبية، إلا أنها في واقع الأمر ليست الا نتيجة لعملية مماثلة لتلك التي اتبعت في وضع الإستراتيجيات والخطط السابقة. قد يكون توجها التشاركي جديدا في حدّ ذاته، اذ شارك في وضعها عدداً غير مسبوق من المعنيين من مختلف الأصول والمناطق، بما في ذلك النساء، وأصحاب الحيازات الصغيرة، وغيرهم من الجماعات الفقيرة جداً وذلك في أعقاب الحركات الشعبية لعامي 2011 و2012م. وعلى الرغم من التأكيدات المثيرة للإعجاب على الاستشارة الجمعية وعلى تضمين الاستراتيجية أبعاداً جديدة مثل التغيّر المناخي او التغذية في خطابها التنموي، إلا أن التدخلات المقترحة ليست الا عودة على بدئ ولا يختلف محتواها التقني كثيرا عن محتوى الإستراتيجيات الأخرى وغيرها من المشروعات المقترحة للزراعة في اليمن منذ منتصف تسعينات القرن الماضي. وقد يعود هذا في الواقع الى حقيقة أن الإستراتيجية الوطنية للقطاع الزراعي هي إستراتيجية تربط ما بين مشروعات الماضي والمشروعات الحالية والمستقبلية وأنها تهدف للبناء على (النجاحات) القائمة على الأرض. ومن غير الواضح مدًى انخراط المزارعين المشاركين في ورش العمل او تأثرهم، خصوصاً المزارعين الأشد فقراً، بمشروعات البنك الدولي التي استوحت الإستراتيجية النهائية الالهام منها. ويبدو أن التدخلات المقترحة انبثقت بشكل مباشر عن مكوّنات مشروعات البنك الدولي فقط وبالتالي تجاهلت المبادرات المحلية الأخرى ومشروعات المنظمات غير الحكومية (التي يمكن لفرق خبراء البنك الدولي التواصل معها بسهولة).
إضافةً إلى ذلك، انطلقت العملية التي ادت الى بلورة الاستراتيجية الوطنية للقطاع الزراعي منذ سنوات عديدة. فمنذ منتصف تسعينات القرن الماضي حتى الآن، شكلت التدخلات في الزراعة جزءاً من مشروعات التنمية الريفية العامة، وكان كلّ منها يستهدف محافظةً واحدةً أو عدداً قليلاً من المحافظات. ثم امتدت هذه المشاريع لتشمل مزيداً من المحافظات، وبدأت تكون أكثر تخصّصاً حسب القطاع: المياه والزراعة (البعلية). فمن جهةٍ، بدأت المشروعات التي تشمل اليمن بكامله والمموّلة من البنك الدولي عام 2001م مع مشروع تزويد الريف بالمياه وبالصرف الصحي، ومشروع تحسين مياه الري، وتلاها مشروع الحفاظ على المياه الجوفية والتربة عام 2004م. وبنيت الإستراتيجية الوطنية لقطاع المياه والبرنامج الاستثماري على المشروعات السابقة والجارية في قطاع المياه وخططت لتدخلات جديدة ضمن إطار خطة استثمارية موجهة الى الجهات المانحة والقطاع الخاص. وكانت هذه الاسترتيجية جزءاً من حزمة من إصلاحات مؤسسية وتقنية شملت إنشاء وزارة المياه والبيئة وإصدار قانون المياه. ومن جهة أخرى، بدأت في وقت لاحق مشروعات جديدة في قطاع الزراعة، الذي كان قد تم فصله عن قطاع المياه، وخير مثال عليها مشروع الزراعة البعلية والانتاج الحيواني الذي بدئ عام 2008م، مع أن المستهدفين من مشروعات الصندوق الدولي للتنمية الزراعية هم «المزارعين الفقراء العاملين في ميدان الزراعة البعلية والإنتاج الحيواني». وتتخذ الإستراتيجية الوطنية للقطاع الزراعي المسار ذاته الذي اتّخذته الإستراتيجية الوطنية لقطاع المياه والبرنامج الاستثماري، لكنها من المفترض أن تعالج الزراعة البعلية والزراعة المروية معا، الامر الذي يشكل تعديا على قطاع المياه. والفرق، إن وجد، هو أن الإستراتيجية الوطنية لقطاع المياه والبرنامج الاستثماري هدفت لتأطير قطاع مموّل بشكل جيد والتنسيق بين جهات مانحة متعددة ومتنوّعة، فالمياه ضرورة ملحة للزراعة وقبل كل شيء للأغراض غير الزراعية. بينما تهدف خطة العمل للإستراتيجية الوطنية للقطاع الزراعي إلى تنويع اصناف المحاصيل الزراعية وتوسيعها لتحقيّق الأمن الغذائي، الامر الذي تخلّت عنه الجهات المانحة.
ان الابتكار الحقيقي في الإستراتيجية الوطنية للقطاع الزراعي هو حجم الأموال المقترح توفيرها للقطاع الزراعي والاهتمام بقطاع الثروة الحيوانية، بما في ذلك الصحة الحيوانية والإنتاج الحيواني المهملين منذ مدة طويلة. الا ان، البرنامج الحالي من حيث اطاره المفاهيمي العام يتماشى مع التوجه الليبرالي نحو القطاع الزراعي الذي ساد في سبعينيات القرن الماضي، ومع سياسات التعديل الهيكلي المتبعة في منتصف تسعينات هذا القرن، ومع ارتباط اليمن بمنظمة التجارة العالمية منذ ديسمبر من عام 2013م بعد عقد من التفاوض.
وعلى الرغم من النوايا الحميدة، فإن دعم قطاع الزراعة البعلية، وهو النظام الزراعي اليمني الاكثر هشاشة، قد يحتاج إلى أكثر من حلول تقنية ليصبح أكثر قابليةً للنمو والاستدامة. ان هذا الامر ملح بالنظر الى ان الحلول المقترحة ليست بجديدة في حقيقة الأمر، بل كانت قد طرحت بالفعل في الإستراتيجيات والتقارير السابقة، وان لم تنفذ بشكل عام. في الماضي، تمّ إدخال أنواع عديدة من "البذور المحسنة" من خلال خدمات الارشاد الزراعي والبحوث، لكن النتائج المتوقعة لم تتحقّق. تمّ بالفعل تحديد (محاصيل واعدة بديلة للقات) قبل عدة عقود ولم تُؤخذ على محمل الجد. ومع أن هناك امكانية لتوفير الأموال اللازمة لتنفيذ الإجراءات المخطّط لها، إلا أن الزراعة البعلية لا تزال تواجه منافسةً مباشرةً من الزراعة المروية على قواها العاملة ومن الاغذية المستوردة رخيصة الثمن. وقد تؤدي السياسة الاقتصادية التي يتم في سياقها تقرير السياسات الزراعية إلى الإخفاق طالما ليس هناك من دعم سياسي حقيقي وأي حماية لهذا القطاع المنهك.
إن اقتراح إستراتيجيات للتنمية الريفية قائمة على حلول تقنية أًعيد تدويرها سيثبت ليس فقط عدم فعاليتها بل ستكون لها نتائج عكسية إذا ما تم تأطيرها بالعقيدة الليبرالية الجديدة والقائمة على تفوق السوق المتحررة من القيود التنظيمية. لقد حان الوقت لاقتراح تدابير وإجراءات سياسية واقتصادية من شأنها حماية صغار المزارعين، خصوصاً في قطاع الزراعة البعلية. وكما هو الحال في قطاع المياه، لا بد من وضع تشريعات واضحة لحماية موارد الأراضي (الزراعية)، بما في ذلك أراضي المدرجات، والاعتراف بالابعاد المتعددة للأراضي الجبلية وبمدى أهميتها البالغة للـ: الاقتصادات المنزلية، والإنتاج الغذائي، والمراعي، والسلامة البيئية، وإدارة التجمعات المائية، وايضا للتراث الوطني. فهل يمكن أن يكون هناك يمنٌ من دون مدرجات؟ لا يمكن النظر إلى الزراعة البعلية كونها بقايا زراعة "تقليدية" متجذرة في الماضي، بل يجب الاعتراف بأنها جزءاً حيوياً من القطاع الزراعي مستقبلاً. إن إنتاج المحاصيل التي تعتمد على المياه الجوفية سيشكل إشكالية كبيرة، وستصبح نسبة متزايدة من الأراضي المروية اليوم أراضي بعلية في السنوات المقبلة. لذلك يتعيّن الاعتراف بمدى أهمية خبرة المزارعين وصونها، خصوصاً خبراتهم المتراكمة على مدى قرون والمتعلقة بكيفية ادارة شحّ الموارد والتعامل مع التقلّبات البيئية. في الواقع، تقوم حكومات بلدان ذات أجواء اكثر اعتدالا الى حد كبير بدعم النظم الزراعية وتعزيزها، وفي اليمن لا بد من التفكير جديا بتقديم مساعدات مباشرة وحوافز وتامينات كدعم للمنتوجات الزراعة البعلية وبنيتها الأساسية.
الخاتمة
تتضمّن الإستراتيجية الوطنية للقطاع الزراعي، والبرنامج العالمي للزراعة والأمن والغذائي بعض الجوانب الإيجابية، منها: الاعتراف بالزراعة البعلية بوصفها عنصراً أساسياً لتأمين سبل العيش لسكان المرتفعات في الريف؛ والاعتراف، ولو ضمنياً، بوجود صلة بين الفقر وتدهور البنية التحتية الزراعية؛ تقديم حجة تقنية قوية لضرورة دعم الثروة الحيوانية؛ وإدراك الترابط بين المناطق الزراعية الإيكولوجية الواقعة ضمن نفس الاحواض المائية. ومع ذلك، تشكل الوثائق المكتوبة بعد انتفاضة عام 2011م استمرارا يثير الدهشة للسياسات المروج لها في المشروعات السابقة. اذ يغيب عنها الادراك بأن السياسات الليبرالية الجديدة أدّت إلى تدمير الأراضي والموارد المائية ومعرفة المزارعين على نطاق واسع. ومن المهم تناول مسألة المعرفة، فهي بمثابة صيغة اساسية لرأس المال في الحد ما بين الزراعة والطبيعة. فهناك جانبان للمعرفة: الاول يتعلق بمعرفة المزارعين في حقولهم والرعاة في مراعيهم، والثاني بالنظام الحاكم، الدولة، التي تضع السياسات العامة لتعزيز القدرة الإنتاجية في ميدان الزراعة وتربية الحيوانات. وكما تطرقنا إلى ذلك آنفاً، فمنذ سبعينات القرن الماضي تعاملت وكالات التنمية الدولية مع الجانب الأول للمعرفة بوصفه جزءاً من «ممارسات زراعية تقليدية عفا عليها الزمن»(67)، وليس كونها مورداً يتعلق بالخصائص الوراثية لانواع النباتات والحيوانات المحلية، او بتقنيات الحصاد المائي والمحافظة على التربة، أو بإنتاج البذور. أما الجانب الثاني للمعرفة، فلم يتم تطويره على الإطلاق: فلا يوجد تعداد منتظم للمنشآت الزراعية، ولا دراسات منتظمة حول استخدام الأراضي، ولا سجلات رسمية لملكية الأراضي، ولا بنوك للخارطة الجينية للنباتات أو الحيوانات المحلية. وأخيراً، لا تتضمن الوثائق الإستراتيجية التي أشرنا إليها اي اعتراف بمسؤولية التدخلات من قبل الوكلات الإنمائية الدولية في اليمن وبتاريخها، ولا بعلاقة القرارات السابقة بالأزمة المأساوية الحالية. بدلا من ذلك هناك استمرارية مع المشروعات السابقة مع غياب تام لخرائط تاريخية تتعلق بالتدخلات الفعلية، وهو سكوت يعدّ في حدِّ ذاته إخفاقاً آخر لإنتاج المعرفة حول الحياة الريفية.
بناء على ما سبق، فانه من السهل الاستنتاج بان هدف السياسة الانمائية الدولية هو خلق حالة من الاعتماد على الطريقة الكلاسيكية ’المساعدات‘التنموية التي تعمل كأداةً لتكوين طبقة حاكمة مرتبطة دوليا(68). ومما لا شك فيه أن نتيجة ’التنمية ‘في اليمن هي التبعية في المقام الأول. فقد قدّمت القوى المهيمنة (ودافعو الضرائب في بلدانها) مبالغ كبيرة كـ ’مساعدات‘، لكن تبيّن معادلة تدفقات رأس المال أنه مقابل كل دولار من ’المساعدات‘ غادرت ثلاثة دولارات تقريباً البلد إلى «ملاذات آمنة»(69).
لقد فتح النشطاء الشباب اليمنيون نقاشا مقتضبا حول دور صناعة المساعدات في تخفيف المسؤوليات عن الحكومة اليمنية، وتوجيه سياساتها الاقتصادية، ومساندة النخب التي لا تسمح لها مكانتها ان تتحدى اسس اللامساواة والاختلال الوظيفي. على النقيض من ذلك، اقتضى ’الحل‘ الدولي تنامي العسكرة وتصاعد التدخل الاجنبي، وخاصة من قبل الولايات المتحدة الأمريكية، في الشؤون الادارية. وعلى الرغم من الاحتجاجات السياسية الواسعة، إلا أن صغار المزارعين في الريف بقوا دون تمثيل في صنع سياسة الدولة.
ان الامر الذي لا يجري ذكره في جميع الإستراتيجيات هو ان اسس الإنتاج الغذائي بحاجة ماسة إلى إعادة بناء وحماية؛ أن المجموعات المحلية بإمكانها القيام بذلك بدعمٍ من الحكومة؛ وأن حصول المرأة على حقوقها في الأرض يمكن أن يكون جزء من هذه المبادرات؛ وأن المرأة تشكّل العمود الفقري للأسر الزراعية الصغيرة؛ وأن الأسر الزراعية الصغيرة هي حامية للتنوّع الحيوي؛ وأنه بالإمكان تعزيز المعرفة المتعلقة بالزراعة وبطرق الحصاد المائي وبأنواع البذور والحيوانات، من خلال نشرها على الصعيد المحلي وانشاء بنوك علمية للخرائط الجينية للنباتات والحيوانات المحلية؛ وأن برنامج تنظيم الأسرة الناجح يتطلب تغطية صحية شاملة والانعتاق من أغلال الأيديولوجيات الرجعية باسم الدين؛ وأن قطاع العقارات ليس ’صناعة ‘مُنتجة؛ وأنه بالإمكان تنظيم السوق لتحديد أيام معينة لبيع القات كما كان معمولاً به في اليمن الجنوبي؛ وأن اللامساواة وتمركّز الثروة في أيدي القلة ليسا قدرا محتوما ناجما عن السوق او الملكية، بل هي نتيجة للسياسة العامة على مدى سنين طويلة؛ وأنه بالإمكان تغيير هذه السياسة لإعادة هيكلة حقوق الملكية؛ وأن الإنفاق الحكومي على الجيش والأمن (وكذلك دعم مشتقات النفط) يمكن اعادة توجيهه لمصلحة الإنتاج الأساسي؛ وأنه على اليمنيين ان يستردوا حكم نفسهم بانفسهم لتحقيق هذه الغايات.
الجداول
جدول رقم (1)
سكان اليمن واحتياجاتهم من الحبوب والإنتاج
|
الأعوام |
عدد السكان |
الاحتياجات المحلية من الحبوب بالطن |
الإسهام المحلي من الحبوب |
الإسهام المحلي من القمح |
|
1990م |
12.2 مليون نسمة |
1.952.000 |
39.3٪ |
7.9٪ |
|
1993م |
14.5 مليون نسمة |
2.320.000 |
35.6٪ |
6.9٪ |
|
1998م |
17.1 مليون نسمة |
2.736.000 |
30.5٪ |
6.1٪ |
|
2001م |
18.7 مليون نسمة |
2.992.000 |
23.4٪ |
5.1٪ |
|
2007م |
21.6 مليون طن |
3.456.000 |
27.2٪ |
6.3٪ |
|
2009م |
22 مليون نسمة |
3.520.000 |
20.1٪ |
4.3٪ |
جدول رقم (2)
طلبات ميزانية الإستراتيجية الوطنية للقطاع الزراعي (بملايين الدولارات الأمريكية)
|
الأهداف |
برنامج الاستثمار الكامل |
برنامج الاستثمار ذو الأولوية |
|
التوزيع الموحّد للاستثمارات والخدمات المجتمعية (تستهدف SO1 وSO2) |
(وزارة الزراعة والري) 325.5 |
(وزارة الزراعة والري) 325.5 |
|
SO1: زيادة الإنتاج، الأمن الغذائي، التكييف المناخي |
(وزارة الزراعة والري) 1071.5 |
(وزارة الزراعة والري) 138.5 |
|
SO2: محاربة الفقر وسوء التغذية في الريف |
214.0 |
204.2 |
|
إجمالي مبالغ برنامج وزارة الزراعة والري |
1611.6 |
668.2 |
|
البرامج التنموية والزراعية الأخرى (غير برامج وزارة الزراعة والري) |
(غير وزارة الزراعة والري) 632.5 |
(غير وزارة الزراعة والري) 632.5 |
|
إجمالي مبالغ برامج وزارة الزراعة والري والبرامج الاخرى |
2.244.0 |
1.300.8 |
1(برنامج الغذاء العالمي WFP، "حالة الأمن الغذائي والتغذية في اليمن: مسح شامل للأمن الغذائي"، 2012م، 18. انظر أيضاً الشكلين (1) و(2) الصادرين عن المعهد الدولي لبحوث السياسات الغذائية IFPRI، ووزارة التخطيط والتعاون الدولي، اليمن، "الإستراتيجية الوطنية للأمن الغذائي في اليمن: 1. نظرة عامة وخطة العمل"، 2011م، وهي ورقة سياسية لتقديرات انعدام الأمن الغذائي في عام 2009م، تبيّن وجود مناطق واسعة من البلاد يعاني 40% سكانها من انعدام حاد في الأمن الغذائي، و60% أو أكثر من إعاقات لدى الأطفال، ص2، 3.
2 اقتباس من:
GAFSP Project Proposal for Yemen (“Republic of Yemen, Proposal for Yemen: Smallholder Agricultural Productivity Enhancement Program, Phase One Roll Out of National Agriculture Sector Strategy [NASS] for Yemen’s Efforts towards Achieving Food Security under Global Agriculture and Food Security Program, Sanaa, June 2013”), 4, in “1.1 Objectives and indicators” section.
على الرابط:
http://www.gafspfund.org/sites/gafspfund.org/files/Documents/4.%20Yemen%20Proposal.pdf.
3 انظر:
Ashley Jonathan Clements, “Yemen: Fragile Lives in Hungry Times,” Oxfam Briefing Paper
No. 152, September 2011; and and World Food Programme (WFP), The State of Food Security and Nutrition in Yemen: Comprehensive Food Security Survey, 2012.
4 «ما كان قد بدأ كاحتجاجات صغيرة في يناير عام 2011م تطور ليصبح انتفاضة شعبية شاملة في جميع أرجاء البلاد استمرت عشرة أشهر. وبلغة الأرقام، كانت الاحتجاجات في اليمن هي الأضخم من بين جميع دول الربيع العربي»، أنظر:
Marieke Transfeld, “Yemen’s GCC Roadmap to Nowhere: Elite Bargaining and Political Infighting Block a Meaningful Transition,” German Institute for International and Security Affairs, 2014, 7.
5 مع أن مستوى الإدارة الخارجية للتغيير السياسي يبدو استثنائياً في حالة اليمن، كما يشير جورج كورم، فأن التحولات السياسية في دول عربية أخرى لم تنطوي أيضاً على اي نقاش حول تغيير كبير في السياسة الاجتماعية والاقتصادية: «خلال موجة الانتفاضات العربية، اقتصر تركيز وسائل الإعلام العربية والدولية على قضية الديمقراطية والحريات الشخصية. وغاب عن تحليل المسائل الثورية أيّ إشارة إلى سبل ووسائل الوصول إلى نموذج تنموي متجدّد، مستقلّ عن النموذج الليبرالي الجديد الذي سوقته المؤسسات المالية الدولية والإقليمية والعربية والإسلامية. وعلى حدّ علمنا، لم يسلط أيّ حزب سياسي، سواء أكان إسلامياً أم علمانياً، الضوء على هذه المسألة الأساسية في برنامجه أو شعاراته حتى تتمكن الثورات العربية من الوصول الى أرضية آمنة». انظر
6 هذا ما وصفه van der Ploeg بالإنتاج المشترك للزراعة والطبيعة في الأرض. انظر:
Jan Douwe van der Ploeg, Peasants and the Art of Farming: A Chaanovian Manifesto (Halifax, Fernwood, 2013), 48–49.
7 قارن:
Neil Smith, Uneven Development: Nature, Capital and the Production of Space (Athens: University of Georgia Press, [1984] 2008).
8 انظر:
Jens Kanbeck, “Land Disputes in Yemen,” in Why Yemen Matters: A Society in Transition, ed. Helen Lackner (London, Saqi Books), 200.
9 نحن ممتنّون Helen Lackner ؛ بسبب تعليقاتها المتأنية على ورقتنا وتطرقها إلى هذه النقطة: «الدفع مقابل الحصول على البيانات هو الشائع في جميع الأحوال». ويبدو أن السياسة الاقتصادية الليبرالية الجديدة أيضاً تنطوي على تسليع إنتاج المعرفة.
10 للاطلاع على الإصدارات الأخيرة حول أزمة المياه وأسبابها السياسية، انظر:
Milan Karner, “Water Scarcity and Human Security in Yemen, Assessing the Causes and Consequences of Yemen’s Water Crisis,” 2014, http://mei-nus.com/publications/middle-east-perspectives/water-scarcity-and-human-security-in-yemen and Matthew I. Weiss, “A Perfect Storm: The Causes and Consequences of Severe Water Scarcity, Institutional Breakdown and Conflict in Yemen,” Water International, 2015, accessible at http://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/02508060.2015.1004898#.VNI4Fy4Rrl4.
11 انظر:
Martha Mundy, “Tihama II Project: Monitoring and Evaluation Report,” Ministry of Agriculture, Yemen Arab Republic, and World Bank/Kuwait Fund, 1980 and “Agricultural Development in the Yemeni Tihama: The Past Ten Years,” in Economy, Society and Culture in Contemporary Yemen, ed. B. R. Pridham, 22‑40 (London: Croom Helm, 1985).
12 انظر: العدد الصادر في إبريل عام 2014م من النشرة الإخبارية لشبكة الري الفيضي، على الموقع: (www.spate-irrigation.org/spate-irrigation-network/) والذي يحتوي على رابط الى:
http://spate-irrigation.org/wp-content/uploads/2014/04/Quick-Start-Design-Manual-for-Spate-Works.pdf.
13 للمزيد انظر:
Frank van Steenbergen, Philip Lawrence, Abraham Mehari Haile, Maher Salman, and Jean-Marc Faurès, “Guidelines on Spate Irrigation,” FAO Irrigation and Drainage Paper No. 65 (Rome: FAO, 2010).
14 في وثيقة إستراتيجية القطاع الزراعي الوطنية النهائية NASS، التي ستتم مناقشتها أدناه، ورد ما يأتي: «في المرتفعات والسهول الساحلية، تعود ملكية الأرض لأصحاب الملكيات الكبيرة، وتنتشر مزارع صغار المزارعين بين المزارع الكبيرة». ان مصدر هذه المعلومات والمشكلات التي يواجهها التخطيط الزراعي بسبب قلة البيانات حول حيازة الأراضي في غياب تسجيل الأراضي للتعداد الزراعي ليسا واضحين. انظر:
Republic of Yemen, Ministry of Agriculture and Irrigation, A Promising Sector for Diversified Economy in Yemen: National Agricultural Sector Strategy 2012–2016, March 2012, 13–14
انظر أيضاً الهامش رقم (28) أدناه.
15 ناقشنا بشيء من التفصيل التغيّر في طبيعة إنتاج محاصيل الفاكهة، وهو جانب ثانوي لكنه مهم من جوانب التحول الزراعي في:
Martha Mundy, Amin al-Hakimi, and Frédéric Pelat, “Neither Security nor Sovereignty: The Political Economy of Food in Yemen,” in Food Security in the Arab World, ed. Zahra Babar and Suzi Mirgani, 137–59 (London: Hurst, 2014).
16 يصف تقرير للبنك الدولي التوجّهات نحو تمركز ملكية الأراضي في اليمن، لكنه مرةً أخرى لا يوفّر كثيراً من البيانات. أنظر:
World Bank, Republic of Yemen: Country Social Analysis, 2006.
17 مصادر الإحصاءات الواردة هنا هي: وزارة الزراعة والري اليمنية: الإحصاءات الزراعية للفترة (1997- 2009م)، و
World Bank, “Republic of Yemen Agricultural Strategy Note,” Report No. 17973-YEM, 1999.
وتجدر الإشارة إلى أن البيانات المتاحة في تقرير البنك الدولي بالنسبة للإنتاج من الشعير والذرة الشامية والذرة في الأعوام (1970- 1996م)،هي بالاطنان لا المساحة. وإضافةً إلى ذلك، فإن البيانات الخاصة بالأعوام (1970- 1996م) تجمع بين الذرة الشامية والدخن كما لو كانا محصولاً واحد، وأُدخلا معاً في الشكل رقم (2). ومع ذلك فقد تمّ إدراج هذه البيانات هنا. ان الإحصاءات الزراعية السنوية الصادرة عن وزارة الزراعة والري تصنف المحاصيل كالتالي: الحبوب، البقول، الخضراوات، الفواكه، والقات، والمحاصيل النقدية (ما عدا القات، والفواكه، والخضراوات).
18 للمزيد من التعمّق في نقاش التغيرات في أنماط المحاصيل انظر:
Mundy et al., ‘Neither Security nor Sovereignty.”
19 انظر:
Philip McMichael, Food Regimes and Agrarian Questions, Halifax: Fernwood, 2013.
20 المقصود هنا الاصناف المدجنة والمتكيفة مع البيئة الاقليمية؛ وهي اصناف مدجنة من حيوانات أو نباتات تقليدية متنوعة تطوّرت مع مرور الوقت من خلال التكيّف مع بيئتها الطبيعية والثقافية الزراعية والرعوية، ونتيجة انعزالها واختلافها عن الأنواع الأخرى. (تعريف ويكيبيديا).
21 انظر:
Yemen Ministry of Agriculture and Irrigation, Agricultural Statistics Year Book 2007 (Sanaa: General Department of Statistics and Documentation, MAI, 2008).
22 انظر:
Abdel-Warith Hazza, “Wheat Production Trade and Nutritional Level of Yemeni Population,” Yemeni Journal of Agricultural Research & Studies, no. 19 (2009): 45–68.
23 وردت هذه التقديرات في:
“FAO/WFP Crop and Food Security Assessment Mission to Yemen,” FAO, Economic and Social Development Department, December 9, 2009, Table 4, http://www.fao.org/docrep/012/ak342e/ak342e00.htm.
24 المرجع نفسه، الجزء 4.2.
25 مصادر الإحصاءات الزراعية هي وزارة الزراعة والري اليمنية، الكتاب العام، أو تقارير البنك الدولي. لكن تلك الإحصاءات غير دقيقة، ويجب اخذها بوصفها مؤشرات ضعيفة فقط.
26الشركة اليمنية الاقتصادية هو الاسم السابق للشركة الاقتصادية العسكرية. انظر:
Paul Dresch, A History of Modern Yemen (Cambridge: Cambridge University Press, 2000), 208.
انظر ايضا:
Sarah Phillips, “Yemen: Developmental Dysfunction and Division in a Crisis State,” Developmental Leadership Program Research Paper 14, 2011
حيث تقول: «مما زاد من تقويض المناخ للاستثمار الأجنبي هو إصرار الرئيس صالح على استمرار وجود تلك الشركة الغامضة غير الخاضعة حساباتها للتدقيق... وأن تكون هي الشريك المحلي للمستثمرين المحتملين»، ص27. وكتبت في المذكرة 71: «تأسّست الشركة اليمنية الاقتصادية في أوائل سبعينيات القرن الماضي وكانت مملوكة في البداية لجميع العاملين العسكريين ممن ساهموا في رأس مال الشركة التأسيسي، لكن تم الاستيلاء عليها لتستخدم كذراع تجاري للنظام في منتصف ثمانينيات القرن الماضي. ولدى الشركة عمليات تجارية في مجموعة واسعة من الصناعات، بما في ذلك السلع الأساسية والمواد الغذائية، والإمدادات العسكرية غير الفتاكة، والأثاث، والمنسوجات، والصناعات الدوائية، والصناعات الزراعية، وصيد الأسماك لإغراض تجارية (غير مرخصة)، والعقارات. ويرى كثير من المراقبين اليمنيين الشركة مشروعاً إجرامياً ضخماً». كما تذكر أيضا أن «الرئيس صالح هو من كان يترأس الشركة" لكنها تُدار الآن من قبل علي الكحلاني "شقيق أحمد الكحلاني (المحافظ السابق لعدن، ووزير الشؤون البرلمانية حالياً)، وهو أيضاً والد زوجة الرئيس صالح»، مذكرة رقم 71، ص27.
27 انظر:
Helen Lackner, P.D.R. Yemen: Outpost of Socialist Development in Arabia (London: Ithaca Press, 1985), 171–88.
28القات شجيرة، تفرز أوراقها عندما تمضغ مادةً منشطةً تمنح نشوةً خفيفةً، لكنها ليست مخدّرة. يذكر Behoney في كتابه انه "بموجب القانون الصادر عام 1977م يمكن "تخزين" القات في عدن ايام الجمعة وفي العطلات الرسمية فقط. أما في مناطق تخزينه، مثل لحج وأبين، فإنه يُسمح به في أيّ وقت. وتم حظره في حضرموت والمهرة، حيث لم يكن يستهلك على نطاق واسع في ذلك الوقت." انظر:
Noel Brehony, Yemen Divided: The Story of a Failed State in South Arabia (London: I. B. Tauris, 2011),
29 البنك الدولي، جمهورية اليمن، 15: "2,18 هناك توجّه نحو توزيع غير عادل للأراضي في اليمن، مع تزايد تمركز الملكية في أيدي قلة من العائلات المتنفذة......" و "2.20. وهناك توجه نحو زيادة مصادرة أراضي المشاع وتحويلها الى ملكيات خاصة." و "2.23 في المحافظات الجنوبية، على النقيض من ذلك، توسعت ملكية كبار مالكي الأراضي الزراعية الواسعة على حساب صغار المزارعين. واستشرت ظاهرة الاستيلاء على الأراضي بعد توحيد البلاد، خصوصاً من قبل الشخصيات النافذة المؤثرة." ص16. وتجدر الإشارة إلى أن المطالبات بإجراء تسجيل شامل للأراضي في الجمهورية الموحدة منذ أوائل تسعينيات القرن الماضي قد تم أُسكاتها بعد حرب عام 1994م.
30 وفقاً لدراسة البنك الدولي الصادرة في مارس عام 1979م، كان إجمالي المساحة المزروعة في عام 1974م 76,985 هكتاراً، وفي عام 1975م 65,678 هكتاراً، وفي عام 1976م 83,344 هكتاراً، وفي عام 1977م 91,869 هكتاراً (كانت الأرقام الواردة في التقرير بالفدان، وحوّلت هنا إلى الهكتار). وعلى سبيل المقارنة، ففي عام 1975م كانت المساحة المزروعة في الشمال 1,515,000 هكتار؛ أي أنه وفقاً لهذه الأرقام فإن المساحة المزروعة في جمهورية اليمن الديمقراطية الشعبية تمثل 4٪ من إجمالي مساحة الجمهورية العربية اليمنية وجمهورية اليمن الديمقراطية الشعبية معاً، والمساحة المزروعة في شمال اليمن تقدّر بـ23 ضعف المساحة المزروعة في جنوب اليمن، مع أن المساحة الإجمالية لجنوب اليمن أكبر من تلك التي في الشمال (337,953كم2 وفقاً للوثيقة نفسها). وفي جنوب اليمن عام 1975م، كان هناك 25,678 هكتاراً تنتج الحبوب غير القمح، و7,508 هكتارات من القمح، و11,340 هكتاراً من القطن. انظر:
World Bank Country Study- People’s Democratic Republic of Yemen, A Review of Economic and Social Development, March 1979.
31 ورد في تقرير وزارة التخطيط والتعاون الدوليان «مجموع موارد المياه المتجددة السنوية هو 2.5 مليارا متر مكعب (1.5 مليار متر مكعب من المياه الجوفية، ومليار متر مكعب من المياه السطحية). لكن إجمالي استهلاك المياه يبلغ سنوياً 3.4 مليارات متر مكعب، وهو ما يعكس معدل استنزاف للمياه الجوفية بمقدار 0.9 مليار متر مكعب (138٪) سنوياً في المتوسط. لذلك فمن المتوقع انخفاض منسوب المياه الجوفية في معظم طبقات المياه الجوفية بنسبة 6 أمتار في السنة، وأنها ستنضب خلال 15-50 عاماً». انظر:
Yemen Ministry of Planning and International Cooperation, “Yemen’s Third Socio-Economic Development Plan,” 64
وهناك بحث أقلّ تشاؤماً يشير فيه المؤلفون الى بعض النجاحات على المستوى المحلي في تنظيم استخراج المياه الجوفية باستخدام المضخات والقيود المفروضة على الحفر الجائر. للاطلاع على التقرير، انظر:
Frank van Steenbergen, Omar Bamaga, and Adel al-Washali, “Groundwater Security in Yemen: Who Is Accountable to Whom?,” Law, Environment and Development Journal 7, no. 2 (2011): 164,
على الرابط: http://www.leadjournal.org/content/11164.pdf
32 انظر أدناه المناقشة المتعلقة بمشروع الحفاظ على المياه الجوفية والتربة ، الذي بدأ عام 2004م، وايضا
Yemen Ministry of Planning and International Cooperation, “Millennium Development Goals Needs Assessment: Yemen Country Report,” 2005.
33 يورد التقرير النهائي المتعلق بمشروع الصور الفضائية الملاحظة التالية حول منطقة تربة جنوب تعز: «في عام 1977م، أفاد بعض المزارعين بأنهم توقفوا عن زراعة القمح لأن القمح المستورد أرخص بكثير من القمح المنتج محليا». انظر:
Yemen Arab Republic, “Final Report on the Airphoto Interpretation Project of the Swiss Technical Co-operation Service, Berne Carried out for the Central Planning Organisation, Şan‘ā’,” Zurich, 1978, 13,
34 انظر:
Yemen Ministry of Planning and International Cooperation, “Millennium Development Goals Needs Assessment: Yemen Country Report,” 2005.
35 انظر:
UNDP Regional Bureau for Arab States, “Development Challenges for the Arab Region: Food Security and Agriculture,” vol. 2 (Cairo, 2009).
36 انظر:
Mundy et al., “Neither Security nor Sovereignty.”
37 انظر تحليل محمد عبده العبسي المفيد حول الميزانية في "دراسة في ميزانية الدولة اليمنية"، 2014م، على الرابط:
http://www.mohamedalabsi.blogspot.com/2014/01/2014_2298.html
38 انظر:
Claire Beaugrand, “Une économie en perpétuel sursis,” in Yémen Le Tournant Révolutionnaire, ed. Laurent Bonnefoy, Franck Mermier, and Marine Poirier, 179–200 (Sanaa and Paris: Cefas-Karthala, 2012
39 بحلول أواخر تسعينات القرن الماضي، لم تكن برامج الإرشاد الزراعي نشطة بشكل عام، ربما لأن القطاع بكامله اصبح منظما من ضمن ’المشروعات‘ المموّلة من الخارج. يحتاج تاريخ خدمات الإرشاد التابعة لوزارة الزراعة والري إلى توثيق.
40 المشروعات هي: مشروع تهامة لحماية البيئة، ومشروع التنمية الريفية في محافظات الجنوب، ومشروع تنمية منطقة ريمة، ومشروع التنمية الريفية في المهرة، المشروع التشاركي للتنمية الريفية في ذمار، ومشروع إدارة موارد المجتمع في الضالع، والمشروع التجريبي لتطوير البنية التحتية الريفية في مناطق المرتفعات، ومشروع الزراعة البعلية والثروة الحيوانية، ومشروع التنوع الحيوي الزراعي والتكيف المناخي.
41 انظر الرابط: http://www.ifpri.org/sites/default/files/publications/yemennote1en.pdf
42( انظر الرابط:
http://www.yemenwater.org/wp-content/uploads/2013/05/1-GEN-Cover-ToC-and-Introduction-December-17th-2008-FINAL.pdf
43 مقتبس من:
Summary Interim Update of NASS, p. 18, “Implementation structures” section.
44 المرجع نفسه، ص18، 19.
45 المرجع السابق، ص20.
46 مقتبس من:
GAFSP Project Proposal for Yemen, p. 7, in “Investment program for agriculture” section.
47 المرجع السابق، ص12 من الجزء:
“1.4 Planned composition and level of spending to implement the components”.
48 المرجع السابق، ص13 من الجزء: “1.5 Financing sources and gaps”
49 المرجع السابق، ص15. في الواقع، الصندوق الاجتماعي للتنمية مموّل أجنبياً بالكامل.
50 لمعرفة المزيد عن البرنامج العالمي للزراعة والأمن الغذائي في اليمن، انظر الرابط: http://www.gafspfund.org/content/yemen. وهو برنامج متعدّد الأطراف، يساعد على «تنفيذ التعهدات التي قدّمتها مجموعة العشرين في بيتسبرج في سبتمبر عام 2009م. والهدف منه هو معالجة عدم توفر التمويل لخطط الاستثمار في الزراعة محليا واقليميا والخطط الاستثمارية في الأمن الغذائي التي تم تطويرها بالفعل من قبل الدول بالتشاور مع الجهات المانحة والمنتفعين الآخرين على مستوى البلاد». ويتلقّى مساهمات من عشرة من المانحين، من القطاعين الخاصّ والعام، بما في ذلك مؤسسة بيل وميليندا جيتس.
51 الاقتراح الذي تمّت مناقشته في هذه الفقرة متاح على الرابط (تم الدخول عليه في 26 يناير عام 2015م):
http://www.gafspfund.org/sites/gafspfund.org/files/Documents/4.%20Yemen%20Proposal.pdf
52 مرجع سابق، ص20، القسم الخاص بـ “Target area and population”
53 النسخة النهائية من إستراتيجية القطاع الزراعي الوطنية، ص2.
54 مرجع سابق، ص4.
55 مرجع سابق، ص4.
56 المرجع السابق، ص5، قسم:
“The National Agriculture Sector Strategy (NASS) and the NASS Update 2013”
57 تشمل إلاستراتيجية الوطنية لقطاع الزراعة ملحقين: أ- إستراتيجية الوطنية لقطاع الزراعة- خطة التنفيذ، ب- إعداد الإستراتيجية الوطنية للقطاع الزراعي.
58 النسخة النهائية للاستراتيجية متاحة على الرابط: http://www.agriculture.gov.ye/PDF/NASS_Final_March2012_٪20En.pdf.
والملخص المحدّث المؤقت متاح على الرابط نفسه قبل الملخص النهائي.
59 مقتبس من:
GAFSP Project Proposal for Yemen, p. 4, “1.1 Objectives and indicators” section.
60 المرجع السابق، ص4، قسم: “1.3 Plan components to achieve the objectives”
61 المرجع السابق، ص4، قسم: “box 1.1 Land and water management and improvement”
62 مقتبس من: GAFSP Project Proposal for Yemen, p. 4, “1.1 Objectives and indicators” section
63 المرجع السابق، ص10، قسم “1.3 Plan components to achieve the objectives”
64 المرجع السابق، ص23، “box 1.1 Land and water management and improvement”
65 يتّضح تماماً أن إنتاج الحليب قد تأثّر كثيراً نتيجة لاستيراد منتجات الألبان المصنعة المدعومة، لكننا لن نناقش هذا الموضوع هنا لأننا لم نتمكّن من الحصول على المعلومات ذات الصلة.
66 يورد تقرير البنك الدولي بان: «سياسة الحكومة المعلنة لتحقيق الاكتفاء الذاتي من إنتاج حبوب الغذاء لم تعُدْ مناسبةً في ضوء عائدات الجمهورية العربية اليمنية من النقد الأجنبي الضخمة التي أزالت القيود السابقة على استيراد المواد الغذائية الأساسية». انظر:
World Bank, “Yemen Arab Republic: Development of a Traditional Economy,” World Bank country study (Washington DC: World Bank, 1979), 32.
67 انظر الملاحظة السابقة.
68 انظر:
Jason Hickel, “The Donors’ Dilemma - Aid in Reverse: How Poor Countries Develop Rich Countries,”
69 «ان تدفقات المساعدات الدولية إلى اليمن تتضاءل اذا ما قورنت بتدفق رؤوس الأموال إلى الخارج، مع توفر الملاذات الضريبية التي تسهل هروب رأس المال. فمقابل كل دولار ينفق على المساعدات في اليمن بين عامي 1990 و 2008م هناك 2.70 دولارين تغادر البلاد»، انظر:
Ginny Hill, Peter Salisbury, et al., “Yemen: Corruption, Capital Flight and Global Drivers of Conflict,” London, Chatham House, 2013, xi.
معرض الصور
